Unbundling the Government : 새로운 정부를 향하여

Unbundling the Government : 새로운 정부를 향하여

1. 정부 위기 : 관료제 모델의 한계와 대안에 대한 요구

 16년 5월은 현재 정부가 어느 정도까지 위험수위에 도달해 있는가를 여실히 보여주는 상징적인 달이었다. 이 때 일어난 세가지 사건, 강남역 묻지마 살인사건과 구의역 스크린도어 정비업체 직원 사망사고, 그리고 흑산도 여교사 집단 성폭행 사건은 각각 여성과 비정규직이라는 ‘사회적 약자’들의 죽음 및 피해라는 점에 있어서 공통점을 가지고 있었다. 이는 11년부터 지속된 가습기 살균제 사망사건과 15년 6월의 메르스 발병사건의 연장선 상에서 각각의 주요 피해자인 아동와 노인 또한 사회적 약자였음을 감안할 때, 전방위적으로 사회적 약자들의 고통의 정도가 극단적인 케이스들을 통해 위험수위에 이르렀음을 보여주는 일련의 사건들이었다고 할 수 있다.

동시에 16년 5월은 정부가 발생한 사건들에 대해 얼마나 비상식적인 대처를 하고 있는가를 여실히 보여주는 상징적인 달이기도 했다. 앞서 언급한 강남역 묻지마 살인사건의 경우, 사건의 원인이 여성혐오 및 사회불안에 의한 묻지마 범죄로 나타나고 있지만 이에 대한 대책으로 경찰청은 ‘정신질환자들에 대한 행정입원조치’를 내세웠다. 이는 국가인권위원장의 유감성명에서도 알 수 있듯이 묻지마 범죄에 대한 대책이 되기 보다는 도리어 정신질환자들에 대한 편견과 선입견을 심화시키는 또 다른 문제를 야기할 수 있다는 점에 있어서 문제해결보다 도리어 사회문제를 가중시키는 대책으로 비판 받았다. 구의역 스크린도어 정비업체 직원 사망사고 또한 임원진 사퇴 외에는 별다른 정책적 조치가 취해지고 있지 않으며, 흑산도 여교사 집단 성폭행 사건의 경우에도 대책담당인 교육부는 ‘여교사 신규 발령 자제’라는 대책을 내놓았지만, 신규임용교사의 70%가 여성인 상황에서 이러한 대책은 결국 무용지물이라는 비판을 피하기 어려웠다. 이에 더하여 미세먼지문제에 대한 대책으로 제시된 고등어와 삼겹살 소비 자제 대책 등 사회문제에 대한 대책에 있어서 사회의 상식 이하의 대책이 수립되고 있다는 점 등을 보았을 때, 정부의 위기대처능력 또한 위험 수준이다.

그 결과, 실질적인 지표들을 통해서 볼 경우에도 정부의 기능저하는 위험수준이다. 15년 기준 인구 10만명당 자살자 수는 29.1명으로 OECD 평균인 12.0명보다 2배 이상 높은 수치를 기록하고 있으며[1], 청년 실업률 또한 100명당 10.2명으로 통계조사 이래 사상 최고치를 경신[2]하였다. 또한 기회균등지수에 있어서도 100점 환산 점수에서 70점으로 31개 OECD국가 중 20위를 기록하는 등[3] 사회지표들로 비추어 보았을 때 정부의 위기 관리 능력은 거의 전무하다.

이에 더하여 정부의 정책생산능력 또한 위험수준이라고 할 수 있다. 16년 3월 발표된 속칭 ‘한국형 알파고 정책’이라 불리는 ‘지능정보산업발전 전략’의 경우, 이세돌과 구글의 인공지능 컴퓨터인 알파고가 대국을 벌일 때부터 민간에서 비판적으로 예측해오던 정책으로 이는 정부의 정책적 상상력이 민간의 수준을 넘어서지 못한다는 점을 보여줬다는 점에 있어서 매우 상징적인 정책이었다고 할 수 있다. 더불어 16년 7월 문화체육관광부에서 발표된 새로운 국가브랜드 ‘CREATIVE KOREA’가 프랑스의 국가산업슬로건인 ‘CREATIVE FRANCE’를 표절한 것 아니냐는 표절 논란은 이러한 정부의 정책생산능력이 저하되었다는 우려를 가중시키는 사건이기도 하였다.

사전적 위기관리와 사후적 위기대처, 그 결과로 나타나는 사회지표와 정부의 정책생산능력 등을 종합적으로 검토했을 때 정부의 현재 상태는 ‘위험’수준이다. 사회에서 발생하는 사건에 대한 예방과 치료가 모두 불가능한 상황에서 사회의 건강도를 회복시키기 위해서는 필연적으로 정부 자체에 대한 대대적인 수술이 불가피하다. 그렇다면 왜 이러한 정부위기가 도래하게 된 것일까.

“너는 이렇게 바쁜데, 나는 왜 이렇게 못살지?”

 대학원 수업 중 행정자치부 과장이었던 한 수강생이 들려준, 지인이 자신에게 던졌다는 이 질문에는 현재 정부가 가지고 있는 한계가 고스란히 담겨 있다. 정부에는 많은 역량과 자원들이 투입되고 있지만 그에 반해 정부가 활동을 통해 이루어내는 성과의 측면에 있어서는 국민이 기대하는 수준의 역할을 다하고 있지 못하고 있다는 것이다. 하지만 동시에 이 질문은 정부의 활동과 사회의 수준을 직접 연결 지어 질문하고 있다는 점에 있어서 한국 사회가 정부에 대해 가지고 있는 인식 또한 보여주고 있다.

 일제 강점기 이후, 6.25 전쟁을 겪으면서 대한민국은 1인당 국민소득이 2달러에 불과한 후진국이었다. 이를 극복하기 위해 대한민국은 ‘개발독재’라는 정부형태를 통해 정부가 주도적으로 정책을 기획하고 집행하면서 국가의 자원을 통일성 있게 관리하는 방식을 택하였다. 이를 통해 대한민국의 기업들은 타 국가의 기업들에 비해 정부의 지원을 통해 얻어진 경쟁력을 바탕으로 대한민국의 경제성장을 이끌 수 있었다. 하지만 정책측면에서 이는 정책과 관련된 사회자원들이 정부에 의해서만 독점적으로 관리되도록 하는 현상을 낳았다.

 이러한 관 주도의 정책 자원 독점 현상은 관 주도의 정책이 사회문제를 해결함에 있어서 충분할 경우에는 크게 문제가 되지 않는다. 문제 해결의 주체만 다를 뿐 그 문제를 관리하고 해결함에 있어서의 성과는 동일하기 때문이다. 하지만 현대 사회로 들어서면서 사회문제가 변화의 속도가 점차 빨라지고 형태가 복잡해지게 되면서 정부는 변화된 정책환경에 적합한 정책생산능력을 요구받게 되었다.

 하지만 정부가 기본적으로 가지고 있는 관료제 모델의 경우, 안정적이고 예측 가능한 환경에 적합하게 설계되어 있다. 관료제의 근간이 되는 직업공무원제도는 각 공무원들에 대한 신분보장과 연차에 따른 호봉제, 그리고 법령에 근거하여 직무를 평가하는 Negative 방식의 직무평가 등의 제도들로 구성되어 있는데, 이는 공무원들이 장기적인 관점에서 문제들에 대한 전문성을 쌓고 이에 대처하는 데에는 적합할 수 있지만, 급변하는 문제를 직시하고 이에 대한 해결책을 제시하여야 하는 현대적인 정책환경에는 부적합한 제도라고 할 수 있다. 하지만 기존의 직업공무원제도를 통해 사회문제를 해결해 온 성공사례들이 제도에 대한 관성을 강화시키고, 직업공무원제도에 근거하여 형성된 관료층의 현상 유지 노력으로 인해 정책환경의 변화에도 기존의 관료제 구조가 정부 안에 고착화되게 되었다.

 더욱이, 오랜 기간동안 정부에서 정책 자원을 독점적으로 운영, 관리하여 국가를 운영하다보니 민간 영역에서 사회문제를 진단하고 해결하는 역량은 상대적으로 길러지기가 어려웠다. 따라서 정책환경의 변화로 기존의 정부가 사회문제를 해결하지 못하는 상황이 도래했음에도 이를 대체할만한 정책대안을 제시할만한 역량을 민간에서도 갖추지 못하게 되면서 일종의 ‘정책공백’ 상태가 발생하게 되었으며 이는 사회지표의 악화로까지 이어지게 된 것이다.

 따라서 현재의 정부위기를 돌파하기 위해서는 정부가 가지고 있는 관료제 모델을 대체할 수 있는 모델에 대한 모색과 함께 민관협력의 차원에서 민간의 정책생산능력을 증진시킬 수 있는 방법이 동시에 모색되어야 한다. 현재 우리가 마주하고 있는 사회문제의 경우 급변성과 복잡성이 매우 높은 상황이기 때문에 정부 자체의 역량극대화를 넘어서서 사회 전체의 자원을 활용하여 사회문제들에 대처하기를 요구받고 있기 때문이다.

2. Unbundling 현상 : 관료제 모델의 대안으로서의 플랫폼 기반 기업 생태계

 정부가 현재 처해 있는 관료제의 위기 현상은 기업에서도 마찬가지로 일어나고 있다. 일정 규모 이상의 기업들을 유지하기 위해서 필연적으로 요구되는 관료제 구조는 기업의 혁신성과 유연성을 떨어뜨리는 주요한 원인으로 작용한다. 그럼에도 대기업이 가지는 규모의 경제와 경쟁력은 그러한 한계를 넘어설 정도로 강력했기 때문에 지금까지 기업에서는 수직계열화를 통한 기업 규모 확대가 주요한 경영 전략으로 인정받고 있었다.

 하지만 최근 들어서 그러한 경향이 역전되는 현상이 발생하고 있다. 속칭 ‘Unbundling(해체)’ 현상이라고 일컬어지는 이 현상은 기존의 관료제 중심의 대기업들이 지배적인 위치를 차지하고 있던 산업들에 있어서 혁신적 기술을 앞세운 스타트업들이 시장을 역으로 빼앗는 현상을 일컫는다.[4] 이러한 현상은 은행업뿐만 아니라 자동차, 소매업, 호텔업 등 산업 전반에 광범위하게 일어나고 있으며 이는 산업 내 경쟁에 있어서 기존의 관료제 중심의 대기업보다 더 나은 체제가 등장했으며 그 체제가 실제적으로 효력을 발휘하고 있음을 의미한다. 그 체제는 다름 아닌 ‘플랫폼 기반 기업 생태계’ 체제이다.

 

<출처 : CBInsight>

 플랫폼 기반 기업생태계란 기존의 관료제형 기업이 제품의 기획에서부터 생산, 유통, 판매에 이르는 전 과정을 독자적으로 처리했던 것과 달리 기업의 업무를 기능별로 분화하여 각 기능의 효용을 극대화하는 기업들이 서로 협력하여 제품을 생산하는 생태계를 의미한다. Hagel과 Singer에 의하면(Hagel & Singer, 2013[5]), 정보통신기술이 발달하게 되면서 기업들 간의 협력을 방해하는 ‘거래비용’이 감소하게 되었다. 과거에는 기업의 3가지 기능인 고객관리 / 제품 혁신 / 인프라에 있어서 한 기업이 모든 기능을 수행하지 않으면 제품에 대한 생산 자체가 불가능했던 반면, 정보통신기술을 통해 기업들은 고객관리의 데이터나 제품 혁신의 아이디어, 인프라의 물리적 요소들을 손쉽게 교환할 수 있게 되었다. 이에 따라 거래비용을 감소시키기 위해 모든 기능을 한 기업이 담당하면서 감수해야만 했던 비효율을 극복하여 각 기능에 특화된 소규모기업들이 협력하여 제품을 생산하는 체제가 가능하게 되었다. 예를 들어, 기존의 은행업이 고객관리에서부터 금융상품개발, 은행지점운영까지 모든 기능을 스스로 수행해야 했다면, Toss와 같은 금융스타트업의 경우 기존 은행의 고객데이터와 스마트폰이라는 인프라를 활용하면서 송금업무라는 상품의 혁신에 기업의 역량을 총동원하는 대표적인 기업이라고 할 수 있다. 따라서 지문인식이나 1원송금과 같은 혁신적인 방식을 개발하여 기존 은행보다 훨씬 간편하면서 보안을 유지하는 상품혁신으로 송금업무시장에서 지배적인 위치를 차지하게 되었다.

 위와 같은 기능에 따른 기업분화에 있어서, 고객관리와 인프라의 경우 규모의 경제가 일어나는 특성이 있기 때문에 규모가 큰 기업이 유리한 반면 제품 혁신의 경우 신속성이 요구되기 때문에 도리어 기업이 작을수록 유리하다는 점에 있어서 차이가 존재한다. 그렇기 때문에 기능에 따른 기업 분화도 자연스럽게 고객관리와 인프라의 경우에는 소수의 대기업이 과점 형태로 기능시장을 장악한 반면, 제품 혁신의 경우 다수의 혁신적인 스타트업들이 치열한 경쟁을 통해 신속성을 확보하는 완전경쟁시장에 가까운 모습이 나타나게 되었다.

 이러한 형태의 기업생태계에서 자연스럽게 제품 혁신을 담당하는 스타트업들은 고객관리와 인프라를 담당하는 소수의 대기업을 통해 고객과 만나게 되었고 이 대기업들은 고객관리와 인프라를 스타트업들에게 제공하면서 고객과 스타트업들이 만나는 장의 역할을 수행하면서 자연스럽게 플랫폼 기업의 성격을 갖게 되었다.

 플랫폼 기업이란 고객에게 직접 물건을 파는 것이 아니라, 플랫폼 내 생산자와 소비자가 관계 맺을 수 있는 판을 제공하는 기업을 의미한다.[6] 플랫폼 기업은 서로 다른 계층의 소비자가 함께 모임으로써 발생하는 이익을 위해 지불하는 거래비용을 낮춰주는 방식으로 판을 형성한다. Unbundling the Corporation의 틀을 적용하자면, 플랫폼 기업은 제품혁신을 담당하는 스타트업들에게 고객관리와 인프라를 제공해주는 방식으로 플랫폼에 스타트업들을 끌어들이고, 끌어들인 스타트업들의 제품을 통해 고객들을 플랫폼에 끌어들이는 방식으로 판을 형성한다.

 이렇게 형성된 ‘생태계’에서는 우선 제품혁신에 있어서 스타트업들간의 끊임없는 경쟁이 일어나기 때문에 수요에 대한 유연성이나 혁신성이 극대화된다. 동시에 고객과의 지속적인 커뮤니케이션을 통한 수요파악이 경쟁에서 승리하는 중요한 요소가 되기 때문에 각 스타트업들의 고객에 대한 대응성 또한 극대화 된다. 이는 기존 산업에서 지배적인 위치를 차지하는 관료제형 기업에서는 확보하기 어려운 요소들로서, 고객들은 급변하고 복잡해지는 일상문제들에 대한 수요를 유연성, 혁신성, 대응성 측면에서 극대화하여 만족시키는 ‘플랫폼 기반 기업생태계’를 더 선호하게 되고 자연스럽게 ‘Unbundling’이라는 사회현상이 만들어지게 된 것이다.

 3. Unbundling the Government : 플랫폼 기반 생태계의 행정학적 적용

(1) 플랫폼 정부의 기본적인 형태

 기업에서도 기업기능을 분화하여 서로 협력하는 플랫폼 기반 기업 생태계의 제품이 기존 관료제형 기업이 충족시키지 못했던 제품의 유연성, 혁신성, 대응성을 충족시켜줬다면, 정부 또한 기능을 분화하여 협력하는 방식을 통해 현재 정부의 정책이 만족시키지 못하는 정책의 유연성, 혁신성, 대응성을 확보할 수 있을 것이다. 그렇다면 그러한 정부는 어떠한 형태를 가지게 될까.

 먼저 Unbundling the Corporation의 기업 기능 분류를 정부에 적용시켜 보면, 정부의 기능은 크게 시민관리(공공데이터) / 정책 혁신 / 공공인프라로 나눌 수 있을 것이다. 시민들의 수요를 파악하여 그에 맞는 정책을 개발하고, 개발된 정책을 정부가 가지고 있는 공공 인프라를 통해 집행하고 공급하는 것이 정부의 역할인 셈이다. 여기에 있어서 기업과 동일하게 공공데이터와 공공인프라의 경우, 규모의 경제가 작동하기 때문에 관리하는 단체의 규모가 크면 클수록 유리하지만, 정책 혁신의 경우 신속성과 대응성이 요구되기 때문에 도리어 규모가 작을수록 유리하다. 따라서 공공데이터와 공공인프라의 경우 국가 전체를 통솔하는 정부가 기능에 집중하여 극대화시키는 것이 유리하지만, 정책 혁신의 경우 국가가 정책 혁신을 주도하는 것이 아니라 민간의 작은 단체들에게 정책 혁신 기능을 외주화하여 작은 단체들로 하여금 정책 혁신 기능을 극대화하도록 하여 이들과 협력하는 것이 정부의 경쟁력을 더 높일 수 있는 방법이다.

 따라서 정부가 정책혁신 기능을 민간에 이양하고, 공공데이터와 공공인프라의 제공을 통해 민간의 정책혁신단체와 정책의 고객인 시민들이 만날 수 있는 장, 즉 플랫폼의 역할을 하게 되는 것. 그것이 ‘플랫폼 정부’의 기본적인 형태라고 할 수 있다.

(2) 플랫폼 정부의 구체적 구상

 정부가 제공하는 공공서비스가 공공성을 가지고 있는 공공재임을 감안할 때, 플랫폼을 통해 단순히 시장을 형성하게 될 경우 공공서비스가 거래되는 과정에서 공공성의 훼손을 피할 수 없다. 따라서 공공 서비스 시장 진입에 있어서 무조건적인 진입을 허용하는 방식보다 기존의 정책혁신을 담당하던 부서들을 중심으로 진입자들을 분류하여 공공성이 인증된 단체에 한해 플랫폼에 진입할 수 있도록 하는 장치가 필요하다.

 우선 정부에서 수집되는 공공데이터에 대한 표준화와 개방, 그리고 정부가 가지고 있는 공공인프라에 대한 표준화와 자율임대가 가능하게 된다면 민간에서도 정부가 제공하는 공공서비스에 준하는 서비스의 개발이 가능할 것이다. 개발된 서비스는 인증단체의 인증을 거쳐서 기존의 행정부서와 동일한 플랫폼 내에서 시민들에게 서비스 공급이 가능하게 된다. 시민들은 제공되는 공공서비스 중 더 나은 서비스를 선택할 수 있으며, 선택한 서비스부서에 각 시민들의 세금이 공급된다. 예를 들어, 기존의 행정부처에서 ‘취업성공패키지’를 청년복지정책으로 제공하고 있었는데 민간에서 ‘청년수당’이라는 새로운 정책을 개발하여 공공성 인증을 거쳐 플랫폼 내에 들어왔다면, ‘청년수당’은 청년복지정책분야에서 ‘취업성공패키지’와 경쟁을 하게 되며 시민들은 ‘취업성공패키지’와 ‘청년수당’ 중에서 정책을 선택하여 취할 수 있고, 정책의 선택비율에 따라 예산의 배정비율이 달라지는 방식인 셈이다.

 이 과정에서 각 부서는 상대부서와의 경쟁에서 승리하기 위해 노력할 것이고 그 과정에서 정책에 대한 혁신성과 유연성, 대응성이 극대화될 수 있을 것이다.

 (3) 외주 및 민영화 와의 차이점

플랫폼 정부의 방식은 정책 역할의 일부를 민간에 이양한다는 점에 있어서 외주 및 민영화와 흡사하다. 하지만 플랫폼 정부는 두 방식과는 분명한 차이를 보인다.

먼저 외주의 경우, Hollow State의 논의에서도 알 수 있듯이 계약을 통해 정부의 생산능력을 이양하는 방식이기 때문에 계약내용을 얼마나 성실하게 이행하는가에 대한 감시비용의 문제가 가장 크게 대두된다.[7] 이는 결국 민간에서 공공서비스를 대행하는 형태가 주인-대리인 형태를 필연적으로 지니게 되며, 이 과정에서 자신의 효용극대화를 위해 도덕적 해이를 발생시키고자 하는 유인을 가져오게 된다. 이를 방지하기 위해서 주인은 대리인을 효과적으로 감시해야 하며 그 과정에서 발생하는 감시비용을 어떻게 최소화시키면서 대리인의 효용구조를 주인과 일치시키느냐가 가장 중요한 과제라고 할 수 있다. 하지만 플랫폼 정부의 경우, 기본적으로 정책기획을 담당하고자 하는 단체가 인증을 통해 플랫폼 ‘내부’로 들어오기 때문에 플랫폼 내부에서 해당 단체는 기존의 정부와 동일한 효용구조를 지니게 된다. 서비스 자체의 공공성 인증을 받게 될 경우, 플랫폼 내에서 공무원과 동일한 지위와 임금구조를 가지게 되기 때문에 이들에게 있어서 외주와 같은 감시비용이나 주인-대리인 비용에 대한 고려는 하지 않아도 된다. 또한 외주 계약과정에서 정부가 외주기업에 비해 우월적 지위를 가지기 때문에 발생하게 되는 부패문제에 있어서도 플랫폼 정부에서는 플랫폼에 진입하기 위한 인증절차만을 거친다면 정부와 동등한 위치에서 경쟁을 하기 때문에 부패문제가 일어날 유인이 줄어든다.

민영화의 경우, 공기업의 자산이나 서비스를 민간으로 아예 이양한다는 점에 있어서 공공서비스를 있는 그대로 시장에 노출시키는 방식이라고 할 수 있다. 이 경우, 시장논리에 의해 공공서비스의 공급구조가 결정되기 때문에 자연스럽게 공기업 또한 공기업 본연의 이윤극대화를 위해 기업을 운영해야 하는 유인구조가 만들어지게 된다. 그 과정에서 공공서비스의 공급에 있어서 공공성이 훼손될 가능성이 존재하며 이 경우 시장논리에서 상대적으로 소외되어 있는 사회적 약자들에게 공공서비스가 제대로 공급되지 않을 가능성이 존재하게 된다. 이에 반해 플랫폼 정부의 경우, 행정플랫폼이라는 정부 내의 특수한 시장에서 공공서비스가 공급되기 때문에 공공성의 훼손을 최소화할 수 있으면서도 경쟁과 선택이라는 시장의 원리를 차용하기 때문에 민영화를 통해 달성하려는 효율성 확보의 목표를 대부분 달성할 수 있다. 따라서 플랫폼 정부를 통한 개혁을 이루어낼 경우, 효율성과 공공성을 동시에 달성하는 효과를 가져올 수 있다.

이러한 형태는 Savas의 공공서비스 공급 유형 분류에 있어서 III유형(정부판매)의 형태를 띈다고 할 수 있다.[8] III유형은 서비스 제공의 경우 민간이 제공하되, 서비스를 실제로 생산하고 비용을 지불하는 것은 정부에서 담당하는 유형이다. 이러한 형태를 가지게 될 경우, 서비스를 기획하고 제공하는 영역에 있어서 갖게 되는 효율성과 혁신성을 민간이 담당하게 되면서 충분히 확보하게 되고, 동시에 실제 서비스의 생산과 비용지불에 있어서는 정부의 자원을 활용함으로써 그 과정에서 형성되는 공공성의 측면을 확보한다는 점에 있어서 효율성, 혁신성과 공공성을 동시에 확보할 수 있는 공공서비스 공급 유형이라고 할 수 있을 것이다.

(4) 법령 중심의 수동적행정이 아닌 데이터 중심의 적극적 행정

 플랫폼 정부의 형태로 행정부를 운용하게 될 경우, 행정부의 주된 역할은 플랫폼 내로 진입하는 단체들의 정책을 현실화시키고 발전시키는 서포터의 역할이 될 것이다. 이는 과거 법령을 통해 민간을 통제하는 수동적인 형태의 행정과는 다른, 적극적으로 문제를 해결하고 해결과정에서 도움을 제공하는 형태가 된다는 것을 의미한다. 법령에 근거한 규제 행정의 경우, 이미 민간에서 충분한 정도의 재화와 서비스를 생산하고 있으며, 그 재화와 서비스를 생산하는 방식에 있어서 공공가치의 증진을 위하는 방식으로 규제하고 조정하는 역할을 정부가 해야 한다는 관념에 근거해 있다. 하지만 사회문제가 급변하고 복잡하게 되면서, 민간에서 해결하지 못하는 사각지대의 문제들이 많아지게 되었고, 무엇보다 규칙을 제정하는 방식을 통해 문제를 규제하는 것이 불가능할 정도로 문제가 다양화되고 복잡화되게 되었다. 또한 ‘부정형’ 형식을 가진 법령들의 경우 도리어 민간의 행동을 제약시키는 요인으로 작용하여 급변하는 사회에서 생겨나는 공공성의 공백을 민간이 스스로 메우지 못하게 하는 제약요인으로 작용하기도 한다. 따라서 룰을 통해 민간의 행동을 규제하는 방식보다 적극적으로 정부가 문제에 개입하여 민간이 채우지 못하는 공공성의 공백을 메꿔주는 방식으로 사회를 운영하는 것이 더 현실적인 사회 공공성 유지의 방식이 되었고, 그 과정에서 자연스럽게 정부의 행동기반은 법령이 아닌 수집된 데이터가 중심이 되게 될 것이다.

 

4. 사례 예측

(1) 플랫폼 정부의 적용범위 : 표준화된 정부서비스 영역에 있어서의 생산 효율화

플랫폼 정부 방식을 도입함에 있어서 고려해야 할 사항은 그 적용범위가 사회적 합의가 이루어진 표준화된 정부서비스 영역에 국한되어야 한다는 점이다. 정책이라는 것은 하나의 사회적 산물이기 때문에 정책이 형성되고 집행되는 과정에 있어서 고도의 정치적 행위가 요구된다. 하지만 플랫폼 정부의 정책형성방식은 시장형 방식을 차용하고 있기 때문에 공공성 인증을 통해 어느 정도의 공공성을 확보한다고 하더라도, 그러한 공공성 인증은 소극적 차원의 공공성 확보에 지나지 않게 된다. 결국 공공성을 형성하는 정책 자체에 있어서는 기존의 민주적인 절차에 근거한 방식을 통해 정책이 형성될 때에 비로소 적극적인 공공성 형성을 위한 정책 수립이 가능하게 된다. 따라서 플랫폼 정부의 적용범위는 사회적으로 합의되어 형성된 정책을 생산하고 세부방식을 결정함에 있어서의 생산효율화를 중심으로 진행되어야 할 것이다.

(2) 사례 예측 1 : 대중교통 서비스

대중교통 서비스의 경우, 현재 지방자치단체에서는 버스와 지하철을 통해 모든 시민들이 저렴한 비용으로 운송수단을 이용할 수 있도록 하고 있다. 하지만 대표적으로 서울메트로의 적자누적문제가 지속적으로 제기되고 있으며, 그 과정에서 요금효율화와 비정규직 고용 등의 문제가 발생하고 있는 상황이다. 버스에 있어서도 경직화된 노선과 버스기사의 처우문제, 요금구조 등에 대한 논의들이 지속적으로 나오고 있는 상황이다. 하지만 정부에서 독점적으로 대중교통을 제공하고 있기 때문에 그 과정에서 시민들은 수동적으로 서비스를 받을 수 밖에 없는 상황이다.

이 과정에서 ‘콜버스’라는 사업은 정부의 대중교통서비스를 개선시킬 수 있는 잠재력을 가지고 있다. 콜버스랩이 운영하고 있는 CallBus 서비스는 오후 11시부터 다음 날 오전 4시까지 스마트폰으로 예약을 한 사람들을 비슷한 목적지를 중심으로 함께 태우는 ‘버스 공유 서비스’다. 현재 강남/서초 지역을 비롯한 9개구에서 서비스가 진행되고 있으며, 16년 1월부터 유료로 서비스가 운영되고 있다.

 콜버스의 경우, 경로최적화 알고리즘을 실제 버스서비스에 도입하여 제품 혁신을 이뤄낸 케이스라고 할 수 있다. 비슷한 시간대 비슷한 경로로 가는 승객들을 연결해 버스가 실시간으로 경로를 바꿔가며 태우는 구조로서, 실시간으로 콜(예약주문)이 올 때 출발지와 목적지를 확인하여 가장 가까운 곳에 있는 버스기사의 자체 내비게이션 앱에 정보를 전달, 네비게이션 시스템에서 최적경로를 설정해주는 방식으로 운영된다. 버스를 여러사람이 동시에 이용하기 때문에 버스 한 대에 대한 운영료를 인원수로 분할하여 납부하여 저렴한 가격(에 버스를 이용할 수 있고, 경로최적화 알고리즘을 사용하기 때문에 기존에 고정되어 있는 버스노선에 비해 비교적 빠른 시간 안에 원하는 목적지에 도달할 수 있다.

 이러한 콜버스의 정책혁신역량은 기존 행정부의 대중교통서비스보다 더 뛰어나지만, 현재 대중교통서비스에 대한 행정부의 독점적 지위보장과 공공데이터에 대한 제한적 사용, 그리고 학원버스를 임대하는 방식으로 이루어지는 인프라 사용은 콜버스 서비스를 운영하는 데에 있어서 큰 제약으로 작용하고 있는 상황이다.

 만일 플랫폼 정부 시스템이 대중교통 시스템에 접목되게 될 경우, 사업체인 콜버스랩은 먼저 공공성 인증절차를 통해 플랫폼 내의 사업자로 들어올 수 있게 된다. 이 경우, 콜버스랩은 서울시 공무원 중 버스교통과와 같은 행정적 지위를 누리게 되며 동일한 신분보장과 급여구조를 갖게 된다. 그리고 시민들은 기존의 대중교통서비스와 콜버스랩의 콜버스 서비스 중 버스서비스에 있어서 서비스공급자를 택할 수 있고 택한 사업자에게 할당된 예산이 배정되게 된다.

 이 경우, 콜버스랩의 콜버스 시스템이 기존 서울시의 대중교통 시스템보다 더 편리하고 저렴하다면 사람들은 콜버스랩의 서비스를 더 많이 이용하게 될테고 그에 따라 콜버스랩의 서비스 규모는 더 커질 수 있다. 또한 공무원과 동일한 지위를 콜버스랩이 누리게 되면서 콜버스랩은 버스교통과와 동일하게 정부의 공공버스를 사용하여 사업을 운영할 수 있게 되며, 정부가 가지고 있는 공공데이터 또한 자유롭게 사용할 수 있게 된다. 이 과정에서 대중교통서비스 운영에 필요한 보조금 지원 또한 동일하게 받을 수 있을 것이고, 그 과정에서 요금은 더 인하될 수 있다.

 콜버스랩과의 경쟁에서 살아남기 위해 버스교통과는 기존의 버스공영제에서 보다 혁신적이고 편리한 서비스를 고민하게 될 것이고, 그 과정에서 자연스럽게 경영효율화가 이루어질 수 있게 될 것이다.

(3) 사례예측 2 : 교육서비스

 교육서비스의 경우, 플랫폼 정부의 형태에 가장 유사한 방식으로 운영되고 있는 제도이기도 하다. 일부 교육청에서 운영하고 있는 혁신학교의 경우, 선발된 학교들에 있어서 특별예산지원과 함께 교육 커리큘럼을 자체적으로 짤 수 있도록 자율권을 제공하고 있다. 이 과정에서 선발된 학교들은 학생들에게 더 필요한 교육 서비스를 개발하고 운영함으로써 질 좋은 교육 서비스를 제공하고자 하고, 학생들은 학교지원을 통해 자신이 받고자 하는 교육서비스를 선택할 수 있게 된다. 혁신학교와 같은 케이스들이 보편화될 경우, 기존의 공교육 제도 또한 그 경쟁으로부터 살아남기 위해 교육 차원에서의 개혁이 불가피할 것이다.

<출처 : 경기도 교육청 학교혁신과>

 하지만 플랫폼 정부 시스템이 혁신학교 시스템에 비해 가지는 차별화된 특징 중 하나는 공공데이터의 제공과 이를 기반으로 한 교육 서비스 개발일 것이다. 단순히 교과과정만을 자체적으로 짜는 것이 아니라 민간의 개발자들과 협력하여 기술을 기반으로 한 맞춤형 교육 서비스의 개발이 가능해질 것이다. 대표적인 예로 ‘노리(KnowRe)’라는 에듀테크 기업을 들 수 있다. 노리의 경우, 머신러닝 기술을 활용하여 하나의 복잡한 수학문제를 작은 문제들로 쪼개어 접근할 수 있으며, 단위지식(Knowledge Unit)별로 학생의 성취도를 세밀하게 측정할 수 있다. 또한 오답을 통하여 각 학생에게 맞춤형의 리뷰 커리큘럼을 제공하며, 진도를 나아감에 따라 끊임없이 학생의 학습내용을 분석하고, 축적되는 정보를 통해 더욱 명확한 피드백을 제공한다. 이 과정에서 각 학생들은 각자의 진도에 맞춰서 학습을 할 수 있게 되며, 선생 또한 각 학생들의 진도들을 데이터베이스화 하여 맞춤형으로 이들을 도와줄 수 있게 된다. 플랫폼 정부 시스템이 교육에 도입될 경우, 이러한 교육기술들을 접목시킨 교육 서비스를 혁신학교에 도입하면서 차별화를 꾀할 수 있고, 경쟁방식을 통해 기술들을 확산시킴으로써 교육 서비스 전체의 질을 높일 수 있다.

(4) 사례 예측 3 : 행정업무 서비스

 플랫폼 정부 시스템은 시민에게 제공하는 서비스들만이 아니라, 행정부 자체의 혁신에 있어서도 영향을 끼칠 수 있다. 대표적으로 예측가능한 사례는 ‘코드포서울’이라는 시빅해킹단체이다. 코드포 서울은 서울을 더 살기 좋은 곳으로 만들기 위해 모인 시민들의 커뮤니티로, IT기술을 통하여 정부 및 도시문제를 해결하고자 하는 단체이다. 이 단체에서 대표적으로 진행하는 프로젝트는 ‘Where does my money goes? Korea’라는 프로젝트로, 정부가 공개한 세출내역을 데이터로 변환하여 시민이 내는 세금을 세출 내역과 비교하여 어느 분야에 얼만큼 정부가 투자하고 있는지 쉽게 비교할 수 있게 만든 프로젝트이다. 이를 통해 시민들은 손쉽게 행정부에 대한 세출내역을 검토하고 이에 대한 의견을 개진할 수 있게 된다. 하지만 이러한 프로젝트는 일부 공개된 데이터만을 기반으로 형성되기 때문에 온전한 데이터를 확보하는 데에 어려움이 따를 수 있으며, 무엇보다 이 프로젝트를 유지하고 발전시키는 데에 필요한 비용충당에 어려움이 따른다.

따라서 이러한 정책혁신에 있어서 코드포서울을 플랫폼 내로 진입시킬 수 있게 된다면, 시민들은 더 투명하게 예산이 집행되는 과정을 편리하게 알 수 있을 것이고, 이 과정에서 코드포서울은 예산을 활용하여 더 나은 서비스를 안정적으로 개발할 수 있는 환경과 인프라를 얻을 수 있게 될 것이다.

 

5. 정책적 제언

 위와 같은 플랫폼 정부 구상은 기존의 행정부에 대한 근본적인 혁신을 요구하는 구상이기 때문에 이를 실제로 접목하는 데에 있어서는 많은 저항과 이를 위한 준비작업들이 필요하다. 따라서 플랫폼 정부를 구상함에 있어서 그 기초가 되는 정책적 작업들이 필요하다.

(1) 공공데이터의 라이프사이클 중심의 개방, 가공 및 서비스

 결국 플랫폼 정부의 근간이 되는 것은 공공데이터이기 때문에 혁신적 정책을 개발함에 있어서 필요한 데이터들이 정책개발에 바로 사용할 수 있을 정도로 가공되어 제공되어야 한다. 현재 ‘공공데이터의 제공 및 이용 활성화에 관한 법률’에 근거하여 공공데이터포털을 중심으로 데이터들이 수집되어 공급되고 있지만, 여전히 각 부처별로 과거 데이터들에 대해서는 각자 다른 기준과 다른 파일 형태로 분산되어 저장되어 있는 경우가 많으며, 데이터 관리에 있어서도 단순히 데이터들을 한 곳에 모아서 검색이 가능한 정도의 수준에 그치고 있는 상황이다. 미국의 경우에는 Socrata라는 기업을 통해 공공데이터의 개방, 공유와 관련된 모든 데이터의 라이프사이클을 관리할 수 있는 플랫폼을 제공받고 있다. 이와 같이 한국에서도 데이터들의 수집을 넘어서서 앞으로 수집되는 데이터들에 대한 라이프사이클 차원에서의 전문적인 관리와 가공, 제공기술이 요구된다.

(2) 공공인프라 : 실무진 공무원과 민간의 ‘계약형 협업’ 활성화

 플랫폼 정부에 있어서 인프라의 제공은 결국 공공기관의 물리적 자원 뿐만 아니라 공공기관의 인적자원의 제공도 포함될 것이다. 따라서 플랫폼 정부를 준비함에 있어서 서비스를 제공하는 실무진 공무원들과 민간과의 협업의 형태가 가장 보편적으로 나타나는 플랫폼 기반 정책의 형태가 될 것이다. 하지만 기존의 공무원 문화와 민간의 업무 문화에 있어서는 이질감이 생길 가능성이 높다. 이 이질감은 어느 한쪽이 우월하다고 하기 보다는 공공성을 추구하는 문화와 혁신성 및 효율성을 추구하는 문화 사이의 이질감이라고 볼 수 있다. 결국 두 가치를 동시에 추구하는 것이 플랫폼 정부의 본질임을 감안할 때, 중요한 것은 이 이질감이 거부감 없이 적응될 수 있는 문화를 형성하는 것이라 할 수 있다. 따라서 실무진 공무원과 민간과의 ‘계약형 협업’을 통한 단기 민관협력 프로젝트들을 다수 수행하면서 민간과 공무원 간의 문화교류를 촉진시켜 두는 것이 플랫폼 정부를 도입함에 있어서 큰 밑거름이 될 수 있다.

(3) 정책혁신 : 사회혁신 생태계에 대한 투자

 결국 플랫폼 정부라는 것도 민간의 정책혁신역량을 정부에 가져와서 정부의 혁신성을 증대하고자 하는 시도이다. 하지만 1번에서 언급했듯이, 대한민국의 경우 오랜기간 정부의 정책자원독점이 있어왔기 때문에 현재 민간에서 정책혁신 아이디어를 사업화할 수 있는 생태계 자체가 충분히 조성되어 있지 않다. 즉, 플랫폼에 있어서 생산자층이 두텁지 않은 편이다. 따라서 플랫폼 정부를 도입하기에 앞서 정책혁신의 주체가 되는 사회혁신생태계에 충분한 투자를 통해 생산자층을 확보하고, 사회적 기업과 협동조합 등에서 시장원리로 구현될 수 없는 서비스들이 어느 정도 축적될 수 있도록 지원을 할 때 그러한 서비스들이 플랫폼 정부에서 정책혁신으로 발전되는 바탕이 될 수 있을 것이다.

6. 결론

플랫폼 정부에 대한 구상은 기존에 정부가 공공 서비스의 독점적 공급자가 되고 시민이 수동적 수요자가 되는 구조에서 시민이 공공서비스에 대한 생산자와 소비자를 모두 담당하면서 정부가 그에 대한 보조 역할을 수행하는 구조로의 패러다임 변환이라고 할 수 있다. 하지만 사회계약론에 근거해서 비추어 보았을 때, 정부 또한 사회의 공공성 확보를 위해 시민들이 자신들의 권한을 ‘위임’하였다는 점에 있어서 결국 사회의 공공성 확보를 위한 서포터로서의 역할에 더 적합한 형태가 플랫폼 정부라고 할 수 있을 것이다.

이에 더하여, 기존의 법령 중심의 수동적인 규제 행정이 사회의 공공성을 확보하는 주된 방식이었다면 급변성과 복잡성이 높아지는 현대 사회에서 사회의 공공성을 확보하는 방식은 공공성을 기반으로 한 적극적인 정책 행정이 요구되며, 이러한 행정을 위해서는 필연적으로 민간의 혁신성과 유연성을 받아들일 필요가 있다. 이러한 면에서 플랫폼 정부에 대한 구상은 기존의 관료제형 행정을 보완하면서 관료제형 행정이 가지고 있지 못한 혁신성과 유연성을 확보하여 사회의 공공성 증진에 이바지한다는 데에 있어서 그 의의가 있다고 할 수 있다.

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[1] OECD Health Data 2015

[2] 통계청, ‘4월 고용동향’ 2015년판, 2015.04.13

[3] 동그라미 재단, ‘기회균등지수 연구발표회’, 15.09.11

[4] CBInsights, Disrupting Banking : The Fintech Startups that are unbundling Wells Fargo, Citi and Bank of America, 2015.11.18, https://www.cbinsights.com/blog/disrupting-banking-fintech-startups/

[5] Hagel 3rd, J., & Singer, M. (1999). Unbundling the corporation. BOSTON: HARVARD BUSINESS SCHOOL PUBLISHING CORPORATION.

 

[6] Evans, D. S., Hagiu, A., & Schmalensee, R. (2008). Invisible engines: how software platforms drive innovation and transform industries. MIT press.

[7] Milward, H. Brinton, Keith G. Provan, and Barbara A. Else. "What does the hollow state look like." Public management: The state of the art (1993): 309-322.

[8] Savas, E. S.(1982), Privatizing the Public Sector, Chatham House Publishers, Chatham, NJ.